苏峰
《陕甘宁边区施政纲领》于1941年5月1日由中共中央机关报《新中华报》公布，共21条，又称“五一施政纲领”。《陕甘宁边区施政纲领》号召“团结抗战救中国”，全面体现了中国共产党团结抗日的基本路线和边区新民主主义社会的基本方针，为边区的民主建设提供了法律依据，不仅在陕甘宁边区建设史上，而且在中国革命史上都具有重要地位。
1941年5月1日，中共中央机关报《新中华报》发表《陕甘宁边区施政纲领》(又称“五一施政纲领”)，强调：“此纲领内容极为重要，不但表示团结抗战之总方针，并包举各方面的正确政策。”这份纲领在华北华中各根据地、国民党区域、日本占领区及海外侨胞中广泛传播，在实践中极大促进了边区的民主政治建设、法制建设和社会进步，对后来建设新中国产生深远影响，成为我们党治国理政的重要理论和实践渊源。重温我党在这份纲领中提出的执政理念和方略，对于我们今天更好应对风险挑战、全面推进复兴伟业具有重要的启示意义。
为更好开展抗战和根据地建设而颁布
“五一施政纲领”是在抗日战争与国共第二次合作的复杂背景下逐渐形成的。1937年3月，经多次谈判，陕甘苏区改为陕甘宁特区。5月，改为陕甘宁边区。6月，边区党委颁布《民主政府施政纲领》，1939年初，边区第一届参议会又制定《陕甘宁边区抗战时期纲领》，为“五一施政纲领”奠定了理论和实践基础。
当时边区处于复杂环境之中，从外部条件看，直接受到日军进攻威胁。日军出动兵力少则数千人，最多达2万多人，多次遭到失败后自1940年底开始减少进攻。从国内形势看，国共两党开展第二次合作，中国工农红军改编为国民革命军第八路军，陕甘宁边区政府获得合法地位。然而，抗战进入相持阶段后，国民党掀起多次反共浪潮，对边区实行经济封锁，特别是“皖南事变”对抗日民族统一战线带来严峻考验。与此同时，边区四周面临陕西邓宝珊、宁夏马步芳等、新疆盛世才、山西阎锡山、西北胡宗南等地方武装和“中央军”的战略包围和军事压力。
在这样的国内外政治力量博弈中，边区充分利用有利条件，坚持抗日和民主，建章立制，最终形成“五一施政纲领”，成为党在陕甘宁边区局部执政的基本方略。“五一施政纲领”强调团结边区内部各社会阶级、各抗日党派和边区境外友党、友军一起坚持抗日，表明了中国共产党团结抗战的基本路线和根据地建设的基本方针。
对陕甘宁边区执政理念的“顶层设计”
毛泽东多次强调：“边区的作用，就在做出一个榜样给全国人民看，使他们懂得这种制度是最于抗日救国有利的”。“五一施政纲领”是陕甘宁边区充分体现新民主主义理论、“顶层设计”与有效实施兼具的根本法。它涵盖政治、经济、文化、社会、军事等各方面建设，既保障抗日人员各方面民主权利，实行“三三制”，又改进司法制度，废止肉刑，优待俘虏；既有独立自主发展新民主主义经济的农业生产、减租减息土地政策、工商业自由贸易、调节劳资关系、实行合理税收等内容，又规定保护妇女儿童、民族平等、优待游民的社会政策，还开放边区，欢迎海外华侨来边区学习工作，任何外国人都能游历访问并给予“恳切的保护”，内容丰富系统全面，蕴含着新民主主义国家理论的“四梁八柱”。
以延安为代表的抗日根据地政治民主、政府廉洁、民族团结、经济发展，与国民党统治区形成鲜明对比，当时广泛流传着“重庆有官皆墨吏，延安无土不黄金”的说法。华侨领袖陈嘉庚参观后公开表示，“中国的希望在延安”。美国驻华使馆外交官戴维斯、谢伟思在给美国国务院的报告中也说：“共产党将在中国存在下去。中国的命运不是蒋(指蒋介石)的命运，而是他们的命运。”
画出团结抗战和局部执政的最大同心圆
“五一施政纲领”的核心内容是边区实行新民主主义政权组织形式，即“三三制”。这种新型的内部政治关系，适应了中国共产党在局部执政中民主政治建设的内在要求，最大程度团结了所有社会阶级和抗日党派，画出了团结抗战和局部执政的最大同心圆。“五一施政纲领”不仅规定各级政权和所有民意机关中，共产党员、非党左派分子、中间分子各占三分之一，还强调共产党员要注意工作作风，“应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办”。“三三制”也因此不再是简单的人员比例构成问题，关键在于产生的强大政治聚合效应，把各方面开明人士真正团结到一起。开明士绅李鼎铭就是在这一政策感召下积极参政议政的，他提出“精兵简政”议案，得到毛泽东的重视，并把它形成政策，向全国各个敌后抗日根据地推广，为战胜困难、提高效率、坚持抗战起到了积极作用。
“三三制”找到了社会各阶级、阶层团结抗战的最大公约数，架起了不同阶级和党派之间沟通的桥梁，将党的领导与多党合作共事有机结合起来，各方政治力量集合在一起，并拓展为一种新的参政议政机制，在探索新民主主义政治制度方面具有开创性意义，成为新中国成立后中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的源头和雏形。
“必须给人民以看得见的物质福利”
毛泽东曾深刻提出：“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利”。“五一施政纲领”很好地体现了党的这种为人民谋利益的理念。边区在实行减租减息减轻农民负担、赢得地主支持的同时，还明确规定了公私兼顾、互助合作、自由贸易、合理税收等经济政策，发展经济，减轻负担，造福民众。
特别是具体规定的社会方面内容，鲜明展现了边区的社会建设宗旨：普及国民教育、尊重知识分子、提倡科学知识和文艺运动；推广卫生医务工作，救济外来灾民难民；提高妇女地位，保护女工、产妇、儿童，坚持自愿的一夫一妻制度；实行民族平等，建立蒙、回族自治区，这成为中共从国情出发解决民族问题的一个伟大创造；给社会游民以工作和学习机会，纠正对他们的歧视偏见，团结教育会门组织，等等。这些维护民生的内容，成为展现中国共产党始终代表最广大人民根本利益、坚持人民至上执政理念的突出表现。
边区的文化建设也得到人民拥护。美国记者斯诺曾坦言，此前的陕甘宁在文化上是“地球上最黑暗的一个角落”。然而，边区有力推动文化教育建设，倡导文艺为工农兵服务，将延安变成“歌咏城”，大大改变了边区的精神风貌，使之成为革命者向往的“圣地”。何其芳曾这样描述他的延安见闻：“延安的城门成天开着，成天有各个方向走来的青年，背着行李，燃烧着希望，走进这城门。”
“共产党员有犯法者从重治罪”
中国共产党一向倡导廉洁自律，建设廉洁政府是我党在根据地开展党的建设和政权建设的重要内容。“五一施政纲领”在强调厉行廉洁政治的同时，特别提出：“共产党员有犯法者从重治罪。”这有力推动了陕甘宁边区机关作风根本好转，形成了“只见公仆不见官”的景象。肖玉璧案件是当时最具典型意义的一起反贪案。边区某税务分局局长肖玉璧原是劳苦功高、身上有几十处枪伤的老红军。为给他看病，毛泽东曾对他特殊照顾。但他出院后，自恃功高，无视法纪，贪污三千元。案发后，他向毛泽东写信求情。毛泽东执纪如山，对边区政府主席林伯渠说：“这次和那次一样(指1937年10月红军干部黄克功因杀人被公审判处死刑)，我完全拥护法院判决。”1941年底，肖玉璧被处决，《解放日报》评论：“在‘廉洁政治’的地面上，不容许有一个肖玉璧式的莠草生长!有了，就拔掉它!”
边区政府的廉洁自律受到国内外高度评价，廉洁政府成为边区抗日民主政权区别于国民党政权的重要标志。毛泽东曾说，“这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫花子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃摩擦饭，十没有人发国难财”。1944年美军观察组评价：“这里到处都强调民主和同百姓的鱼水关系，他们的廉洁奉公是显而易见的。”
1949年6月，边区政府由延安迁至西安，1950年1月撤销。总的来说，“五一施政纲领”将新民主主义理论与陕甘宁边区局部执政实践相结合，聚焦“抗战”“建国”两大目标，既是我党局部执政的基本方略，也是陕甘宁边区建设新民主主义共和国雏形的根本法，在我党执政历史上具有继往开来的历史地位，对后来党的政治实践产生了深远影响。
(作者单位：北京市委党史研究室、市地方志办公室)
